Край на противоречията по два ключови въпроса, свързани с приложението на Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), които възникнаха след мащабните му изменения (в сила от 23 декември 2021 г.), сложиха днес Наказателната колегия на Върховния касационен съд (ВКС) и Върховният административен съд (ВАС). В съвместно тълкувателно постановление върховните съдии дават отговор на въпроси, които разделиха във вижданията им административните съдилища.
Първият е коя е въззиваемата страна пред районния съд, когато се обжалват наказателните постановления, предупрежденията и резолюциите за прекратяване на административнонаказателното производство.
Днес ВКС и ВАС единодушно постановиха: „Надлежната въззиваема страна при обжалване и протестиране на актовете по чл. 58д, т. 1 – 3 от Закона за административните нарушения и наказания е наказващият орган“.
Този въпрос се урежда от чл. 61, ал. 1 от ЗАНН. Това е една от разпоредбите, които бяха изменени при последните промени в ЗАНН. В момента тя предвижда: „При разглеждане на делото пред районния съд се призовават нарушителят, поискалият обезщетение, включително този по чл. 55, ал. 2, собственикът на вещите, с които е извършено разпореждане или са отнети в полза на държавата, ако не е нарушител, наказващият орган или учреждението, или организацията, чийто орган е издал акта по чл. 58д, т. 4, както и допуснатите от съда свидетели“.
Преди измененията от 23 декември 2021 г. гласеше: „При разглеждане на делото пред районния съд се призовават нарушителят, поискалите обезщетение, включително и тези по чл. 55, ал. 2, и учреждението или организацията, чийто орган е издал наказателното постановление или електронния фиш, както и допуснатите от съда свидетели“.
Новата редакция на чл. 61 ЗАНН накара някои съдии да застъпват виждането, че когато пред районния съд се оспорва наказателно постановление, предупреждение или резолюция за прекратяване на административнонаказателното производство (актовете по чл. 58д, т. 1- 3 ЗАНН), съдът може да призове или наказващия орган, или учреждението. Т.е. те приемаха като взаимозаменяема надлежна въззиваема страна учреждението и наказващия орган.
Върховните съдии отхвърлиха тази теза и приеха, че когато се оспорва наказателно постановление, предупреждение или резолюция за прекратяване на административнонаказателното производство (актовете по чл. 58д, т. 1- 3 ЗАНН), като страна трябва да бъде конституиран и призован наказващият орган, а единствено когато се обжалва електронен фиш (акт по чл. 58д, т. 4 ЗАНН) – учреждението или организацията.
В постановлението си те посочват, че с изменението на чл. 61 ЗАНН разпоредбата е допълнена с предвиждането като ответна страна при разглеждане на делото да бъде призоваван „наказващият орган“, без да е уточнено по отношение на кой подлежащ на оспорване акт по този закон. Запазена е частта от разпоредбата, която предвижда призоваването при разглеждане на делото пред районния съд като ответна страна на „учреждението или организацията, чийто орган е издал“, като обаче е отпаднало посочването на „наказателното постановление или електронния фиш“, като тази част е заменена само с „акта по чл. 58д, т. 4“.
„Това обосновава извод, че призоваването като страна при разглеждане на делото от районния съд на учреждението или организацията, чийто орган е издал акта по чл. 58д, т. 4 от Закона за административните нарушения и наказания, се дължи само в случаите на оспорване на акт по тази разпоредба, а именно – на електронния фиш, но не и при оспорване на наказателно постановление. Именно в тази част е допуснато изменение, като наказателното постановление е отпаднало при редакцията на нормата“, заявяват върховните съдии.
Те изтъкват, че това тълкуване съответства на правната природа на електронния фиш, който не се издава от наказващ орган.
Наказателните постановления (чл. 58д, т. 1 ЗАНН), предупрежденията (чл. 58д, т. 2) и резолюциите за прекратяване на административнонаказателното производство (чл. 58д, т. 3) се издават от административнонаказващ орган, а фишът – не, тъй като при него се създава електронно изявление в отсъствие на контролен орган.
Вторият въпрос, на който отговориха днес върховните съдии, е за това как трябва да постъпи административният съд при недопустимо решение на районния съд по ЗАНН – дали трябва да го обезсили, или да го отмени. ВКС и ВАС приеха, че недопустимите решения се обезсилват.
Вторият диспозитив на тълкувателното постановление гласи: „Разпоредбата на чл. 221, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс е приложима в производствата по чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания“.
В тази му част постановлението е подписано с особено мнение от осмина наказателни съдии от ВКС – Галина Тонева, Мина Топузова, Мая Цонева, Милена Панева, Христина Михова, Петя Колева, Мария Митева, Татяна Грозданова, както и от 16 съдии от ВАС – Ваня Анчева, Светлозара Анчева, Анна Димитрова, Таня Вачева, Донка Чакърова, Илиана Славовска, Даниела Мавродиева, Анелия Ананиева, Мадлен Петрова, Мирослава Георгиева, Албена Радославова, Юлия Раева, Весела Павлова, Емилия Иванова, Юлия Тодорова, Емил Димитров.
След измененията в ЗАНН, в сила от декември 2021 г., чл. 63 в предвижда: „Решението на районния съд подлежи на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс, и по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс“. Т.е. касационните основания са по НПК, а касационното производство се развива по АПК.
В постановлението се сочи, че касационна проверка може да бъде предизвикана само при формулирани и обосновани в жалбата или протеста касационни основания по НПК, които са различни от тези в АПК и са изчерпателно изброени в чл. 348, ал. 1, т. 1 -3 от НПК – „когато е нарушен законът“, „когато е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила“ и „когато наложеното наказание е явно несправедливо“.
Върховните съдии обясняват, че именно така законодателят съобразява наказателния елемент в административнонаказателните производства, защото в АПК няма основание за касация „явна несправедливост на наказанието“. Но заради административния характер на тези производства, е предвидено делото да се гледа по правилата за касационното производство в АПК. И следователно административният съд задължително проверява валидността, допустимостта и съответствието на решението на районния съд с материалния закон. „Аргумент за това е императивният характер на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 от АПК, съгласно която касационният съд следи служебно за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, както и систематичното място на тази процесуална правна норма в Глава дванадесета от АПК“, се посочва в постановлението.
Мнозинството от върховните съдии изтъква, че бланкетният характер на разпоредбата на чл. 63в ЗАНН предопределя, че съдържанието ѝ трябва да бъде запълнено от императивните норми в АПК (глава 12), към които е и правомощието на съда по чл. 221, ал. 3 АПК – да обезсили проверявания съдебен акт.
„Необходимото условие за упражняването на това правомощие, съгласно хипотезата и диспозицията на тълкуваната правна норма, е предхождащата го положителна преценка на касационния съд, че съдебното решение е „недопустимо“, а не „неправилно“ или „нищожно“ по смисъла на чл. 221, ал. 2 и ал. 5 от АПК. Следователно винаги, когато е налице основание за определяне на решението като недопустимо (например като постановено при липсата или при ненадлежно упражнено право на жалба или след предходно десезиране на съда и др.), разпоредбата на чл. 221, ал. 3 от АПК е приложима и оправомощава касационната инстанция да го обезсили със съответните правни последици от това (да прекрати делото, да го върне за ново разглеждане или да го прати на компетентния съд или орган). Това важи и за порочното процесуално действие на районния съд, изразяващо се в постановяване на недопустимо съдебно решение поради участие на ненадлежна страна, което се явява абсолютна процесуална пречка за допустимост на съдебното производство“, обясняват върховните съдии.
Те заявяват, че само така ще се гарантира защитата на правата на засегнатите от административнонаказателния акт. „Това е така, защото провеждането на производство срещу ненадлежна страна води до постановяване на недопустим съдебен акт, тъй като надлежната страна не може да се ползва от правните последици на постановеното съдебно решение (в случай, че е благоприятно), от една страна, а от друга, е била лишена от възможността да се защити срещу административнонаказателния акт (в случай на неблагоприятно решение), а ненадлежната страна формално е обвързана от тези правни последици, без обаче да е разполагала с процесуална легитимация за участие в процеса“, се посочва в тълкувателното постановление. Затова административният съд следва да обезсили решението на първата инстанция и да върне делото за ново разглеждане от друг състав на районния съд.
В тълкувателното постановление се коментира и чл. 84 ЗАНН, който препраща общо за всички неуредени въпроси в ЗАНН към правилата на НПК. Мнозинството от върховните съдии най-общо сочи, че тя влиза в действие, само ако в ЗАНН няма особени правила, а препращайки към АПК, чл. 63в от ЗАНН „дава“ особени правила – а именно тези на глава 12 от кодекса.